【每日一法】《中華人民共和國行政強制法》全文及釋義
第一章 總 則
第一條 為了規范行政強制的設定和實施，保障和監督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據憲法，制定本法。
釋義：闡明了立法宗旨和指導思想。行政強制立法的指導思想有兩點：一是賦予行政機關必要的手段，保證行政機關履行職責，維護公共利益和公共秩序;二是對行政強制進行規范，避免和防止權力的濫用，以保護公民、法人和其他組織的合法權益。目前我國行政強制制度主要存在兩個問題：一是“亂”，包括“亂”設和 “濫”用行政強制，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權益;二是“軟”，就是行政機關的強制手段不足，對違法行為不能有效制止，行政決定不能及時執行。
第二條 本法所稱行政強制，包括行政強制措施和行政強制執行。
行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。
行政強制執行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。
釋義：據統計，截止 2004 年底，我國現行法律中有 62 部對行政強制作 出了規定，其中 51 部法律規定了行政強制措施，24 部法律規定了行 政機關的強制執行。 現行行政法規中有 72 部對行政強制作出了規定， 其中規定行政強制措施的有 61 部，規定行政機關有強制執行權的有 22 部，同時規定行政強制措施和行政機關的強制執行權的有 11 部。 在 72 部規定了行政強制的行政法規中， 30 部行政法規有上位法依有據; 在沒有上位法依據的其他 42 部行政法規中， 27 部規定了查封、扣押。從制定的時間看，對行政強制作出規定的 72 部行政法規中， 有 45 部是在 2000 年之前制定的，其余是 2000 年以后制定的。 法律規定的行政強制包括七大類：一是對人身自由的限制,有 9 部法律，包括由戒嚴法、人民警察法、集會游行示威法等，有 5 部行 政法規，包括強制戒毒辦法、公安機關督察條例等，限制人身自由的 方式有盤問、留置、約束、強制帶離現場等。二是對場所、設施或者 財物查封，有 13 部法律，包括稅收征管法、道路交通安全法、食品衛生法等，有 31 部行政法規，包括海關稽查條例、稅收征收管理法實施細則等。三是對財務的扣押，有 12 部法律，包括槍支管理法、 海關法、產品質量法等，有 35 部行政法規，包括公安機關督察條例、 道路交通安全法實施條例等。四是對存款的凍結，有 2 部法律即海關法和稅收征管法，有 5 部行政法規，包括國家安全法實施細則、進出 口關稅條例等。五是檢查、調查、監管等涉及進入公民住宅、生產經 營場所，有 39 部法律，包括國家安全法、消防法、食品衛生法等， 有 32 部行政法規，包括海關行政處罰實施條例、行政監察法實施條例等。六是遇有自然災害、傳染病爆發等嚴重危害公共安全的緊急情 況下采取緊急措施，有 12 部法律和 12 部行政法規。七是金融監管和 技術性監控措施，有 7 部法律包括證券法、銀行業監督管理法、進出 口商品檢驗法等，有 5 部行政法規。規定行政機關自己強制執行的有 20 部法律，包括集會游行示威法、海關法等，有 23 部行政法規，包 括防汛條例、 企業法人登記管理條例等。 依照法律、行政法規的規定， 被授權的行政機關和組織有：縣級以上地方人民政府、公安機關、稅務機關、防汛指揮機構等。此外，在涉嫌犯罪的情況下，公安機關可以按照刑事訴訟法的規定采取相應的強制措施; 金融監督和監察機關對有證據證明有轉移或者隱匿違法資金跡象的， 可以申請司法機關予以凍結。 除法律、行政法規外，地方性法規、部門規章、地方政府規章也大量設立行政強制。 有些地方和部門的規范性文件也有設定行政強制 的情況。層級越低的規范性文件設定的行政強制越多。
第三條 行政強制的設定和實施，適用本法。
發生或者即將發生自然災害、事故災難、公共衛生事件或者社會安全事件等突發事件，行政機關采取應急措施或者臨時措施，依照有關法律、行政法規的規定執行。
行政機關采取金融業審慎監管措施、進出境貨物強制性技術監控措施，依照有關法律、行政法規的規定執行。
釋義：闡明了適用和不適用行政強制的范圍。由于自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件、金融業審慎監管措施、進出境貨物強制性技術監控有其特殊性，所以需要依照特殊規定。這里所謂的有關法律、行政法規有很多，比如：《防震減災法》、《安全生產法》、《食品安全法》、《突發事件應對法》、《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《海關法》、《海關法行政處罰實施細則》等。
第四條 行政強制的設定和實施，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序。
釋義：由于行政強制涉及公民、法人的人身權、財產權，因此實施行政強制必須遵循一定的原則。主要有法定原則、適當原則、教育與強制相結合原則、不得為單位和個人謀利原則等。本條規定體現了法定原則。
第五條 行政強制的設定和實施，應當適當。采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制。
釋義：本條的規定體現了適當原則。從實體上說，行政主體依法實施行政強制應當以實現行政管理所要求的目標為限，應該凍結部分資金的，不能凍結整個賬戶。從程序上說，行政主體所采取的強制手段必須與要達到的目標之間有對應關系，要扣押商店里的違禁品，不能扣押違禁品以外的其他商品。
第六條 實施行政強制，應當堅持教育與強制相結合。
釋義：本條的規定體現了教育與強制相結合原則。行政強制只是促使當事人履行法定義務的一種手段，不是目的。當事人經教育自覺改正違法行為，履行法定義務的，就不應再采取行政強制。
第七條 行政機關及其工作人員不得利用行政強制權為單位或者個人謀取利益。
釋義：本條的規定體現了不得為單位和個人牟利原則。行政強制四大原則的確立，就是為了杜絕濫用行政強制權的行為發生。
第八條 公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政強制，享有陳述權、申辯權;有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟;因行政機關違法實施行政強制受到損害的，有權依法要求賠償。
公民、法人或者其他組織因人民法院在強制執行中有違法行為或者擴大強制執行范圍受到損害的，有權依法要求賠償。
釋義：明確了公民在面對行政機關、人民法院實施行政強制行為時所擁有的五大權利。
第二章 行政強制的種類和設定
第九條 行政強制措施的種類：(一)限制公民人身自由;(二)查封場所、設施或者財物;(三)扣押財物;(四)凍結存款、匯款;(五)其他行政強制措施。
釋義：本法對現行法律、法規中的行政強制五大種類進行了梳理。有同志在看了這一條后常常會問：《行政強制法》到底是對政府強制還是對公民強制?我個人認為：從本質上講，《行政強制法》更多的是規范、限制行政機關的行政強制權。但是，行政機關要保護公共秩序，要維護公民的權利，必須依法享有行政強制權。因此，制定《行政強制法》也是對依法行使行政權的一個保障。
行政強制法規定的種類有：
(一)限制公民人身自由。其他法律中有留置盤問、人身檢查、強制傳喚、拘留、禁閉、強制隔離、強行驅散等等。常見的如保護性約束、立即拘留、強制扣留、強制搜查、強制隔離、強制治療、現場管制、強行驅散等。
(二)查封場所、設施或者財物。其他法律法規還使用“封存”“封閉”“關閉使用場所”等詞。
(三)扣押財物。其他法律法規還使用“暫扣”“扣留”等詞。
(四)凍結存款、匯款。包括凍結股票等有價證券。
(五)其他行政行政強制措施。這是兜底性規定，除前述四種，還有許多強制措施沒有列舉，如《專利法》第49條規定的強制許可，《計量法》第9條規定的強制檢定，《動物防疫法》第21條規定的“隔離、撲殺、銷毀、消毒、緊急免疫接種”，《外匯管理條例》第45條、第46條規定的強制收兌等等。
上述這些行政強制措施只能由法律、行政法規、地方性法規設定，其他規范性文件不得設定，而且不同種類行政強制措施有不同的設定權限。如限制公民人身自由和凍結存款、匯款的強制措施只能由法律規定。
第十條 行政強制措施由法律設定。
尚未制定法律，且屬于國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定除本法第九條第一項、第四項和應當由法律規定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。
尚未制定法律、行政法規，且屬于地方性事務的，地方性法規可以設定本法第九條第二項、第三項的行政強制措施。
法律、法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措施。
釋義：明確了法律、行政法規和地方性法規分別可以設定的行政強制措施種類，同時杜絕個別部門、黨委、政府以規范性文件的形式擅自設定行政強制措施的情況。只有明確了行政強制的設定權，才能從源頭上解決行政強制“亂”的問題。過去，由于沒有統一的行政強制法，立法法也沒有對行政強制的設定權作出明確劃分，行政強制設定權不明確，不僅法律、法規、規章在設定行政強制，甚至個別規范性文件也設定行政強制。其后果是，行政機關在實施管理過程中“濫”用行政強制，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權益，也不符合依法行政的要求。
2011年9月14日國土資源網邀請國土資源業內專家專門討論國土資源管理部門貫徹實施《行政強制法》的問題，國土資源部執法監察局查處二處副處長潘輝有一段精彩的論述，這里和大家分享。
話題：強制執行權，一直以來是國土資源執法的關注點，也是強力爭取的權力�！缎姓䦶娭品ā纷罱K明確了行政強制措施、行政強制執行等行政強制行為的實施主體。怎樣理解國土資源部門在行政強制行為中的權力，規范自身行為?
潘輝：“徒法不足以自行”，在當事人拒不履行行政決定時，希望擁有強制執行權，能夠直接而不是通過申請法院，強制違法行為人履行行政決定，這是國土資源主管部門長期面對“制止難、查處難”時無奈的心聲。國土資源執法實踐中，對于違法行為，執法人員只能苦口婆心反復勸阻、不斷下達責令停工通知書，千辛萬苦調查取證作出的行政處罰決定，還得申請法院強制執行，法院同樣面臨執行難的問題。在這種情況下，出現“求人不如求自己”的想法也是可以理解的。國土資源主管部門希望的強制權包括兩個方面，一是制止違法行為的強制措施權。在當事人拒不停止國土資源違法行為，國土資源主管部門可以采取查封、扣押等強制措施。二是履行行政處罰決定的強制執行權。在當事人拒不履行行政處罰決定時，國土資源主管部門可以強制執行�！缎姓䦶娭品ā返念C布實施，能否給我們提供一個新的契機，滿足我們的希望呢?客觀講，查封、扣押等行政強制措施對于制止國土資源違法行為的作用是顯而易見的。但是，《行政強制法》明確規定，行政強制措施只能由法律設定�，F行的《土地管理法》、《礦產資源法》并沒有設定查封、扣押等任何行政強制措施。因此，按照《行政強制法》的規定，各級國土資源主管部門及執法人員在制止、查處土地、礦產違法行為時，不能采取查封、扣押等措施。
雖然不能實施查封、扣押這種行政強制措施，但是我們可以充分利用《行政強制法》、《行政處罰法》關于證據的相關規定，通過“證據先行登記保存”的措施來達到制止、查處違法行為的目的。根據《行政強制法》規定，為防止證據毀損，對公民、法人或其他組織的財物實施暫時性控制是一種行政強制措施�！缎姓幜P法》第三十七條規定，在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經行政機關負責人批準，可以先行登記保存，并應當在7日內及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據�！缎姓幜P法》是法律，證據先行登記保存可以視為《行政強制法》第九條規定的“其他行政強制措施”。
除此之外，我們還可以利用《行政強制法》關于行政強制執行的相關規定來達到制止違法行為的目的。依據《行政強制法》，對于不履行“行政決定”的，可以依法強制其履行義務，這里的“行政決定”并不僅限于行政處罰決定，當然包括責令停止違法行為、責令履行法定義務、責令改正違法行為等。因此，對于國土資源主管部門的責令行為，如果當事人拒不履行，可以申請法院強制執行。
查封、扣押行不通，強制執行這條路能否走通呢?《行政強制法》規定，行政強制執行由法律設定。而《土地管理法》、《礦產資源法》仍然沒有設定國土資源主管部門有強制執行權，我們只能申請人民法院強制執行。但是，為了保障行政機關依法履行職責，《行政強制法》第五章詳細規定了申請人民法院強制執行的范圍、條件、程序。其中，相對于以前的關于強制執行申請的有關規定，《行政強制法》中的有關規定對我們還是非常有利的，需要我們認真研究和充分適用。如第五十六條、第六十條等規定。
話題：一些地方立法中，對國土資源部門賦予了強制執行權，《行政強制法》實施后，是否還能適用?目前，基層執法工作中還存在一些不規范甚至是違法的行為，貫徹實施《行政強制法》，必須對哪些問題引起重視并糾正?
潘輝：《行政強制法》第十條規定，尚未制定法律，且屬于國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定查封、扣押等行政強制措施。尚未制定法律、行政法規，且屬于地方性事務的，地方性法規可以設定查封、扣押行政強制措施。但是，由于已經制定了《土地管理法》、《礦產資源法》，并不屬于“尚未制定法律”的情形，因此，地方性法規設定的查封、扣押與《行政強制法》沖突的只能停止執行。
為了更好地制止違法行為，有的地方在執法過程中，對違法行為實施行政強制，主要是查封和扣押設備、建筑材料、工具等。原國家土地管理局也在1996年3月 1日起實施的《土地違法案件查處辦法》 第六章專門對“查封”作了規定。隨著《行政強制法》的出臺，這些做法和規定將被停止執行。
隨著2008年6月1日《違反土地管理規定行為處分辦法》的實施，以及2009年度“土地衛片執法”問責制的落地，地方政府加大了對違法違規用地的整改查處力度，拆除違法建筑物的力度很大。其中，有些做法應引起注意。按照《城鄉規劃法》規定，城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施，鄉、鎮人民政府對于違法建設有強制拆除權，但是不能以“土地衛片執法”的名義實施強制措施或拆除，也不能以國土資源主管部門作為實施主體。另外，基層執法中，經常采取 “聯合執法”的形式，即國土資源、公安聯合執法，打擊違法用地、違法采礦等行為，效果明顯。但是也要注意，采取限制人身自由等行政強制措施時，適用的法律、法規也要正確，不能依據《土地管理法》、《礦產資源法》的規定，同樣不能以國土資源主管部門為實施主體。
第十一條 法律對行政強制措施的對象、條件、種類作了規定的，行政法規、地方性法規不得作出擴大規定。
法律中未設定行政強制措施的，行政法規、地方性法規不得設定行政強制措施。但是，法律規定特定事項由行政法規規定具體管理措施的，行政法規可以設定除本法第九條第一項、第四項和應當由法律規定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。
釋義：由于本法第九條第一項、第四項涉及限制公民人身自由和凍結存款、匯款，所以對這兩項的設立權只能由法律來進行規定，國家并沒有輕易下放。截止 2010年上半年，行政法規中規定了行政強制措施的有96件。其中，17件是在法律對特定事項作了原則規定，同時授權國務院規定具體管理措施的情況下，國務院在行政法規中規定了行政強制措施。
第十二條 行政強制執行的方式：(一)加處罰款或者滯納金;(二)劃撥存款、匯款;(三)拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物;(四)排除妨礙、恢復原狀;(五)代履行;(六)其他強制執行方式。
釋義：本法規定了行政強制執行的六大方式。“七八個大蓋帽圍著一個小草帽”是過去城市管理落后，多頭行政執法的寫照�？垩�、暫扣、約束、立即拘留、強制帶離現場……帶有行政強制性的字眼五花八門，令人眼花繚亂。據統計，我國不同部門對強制手段居然有200多種稱呼。名目繁多的行政強制方式，大都沒有明確的界定，這就必然給其實施帶來許多隨意性，進而造成執法混亂。此次本法把行政強制規范為六類。
行政強制法規定的執行方式有：
(一)加處罰款或者滯納金。這是間接強制的執行方式，屬于執行罰。比如行政處罰法規定，行政相對人到期不交罰款，每日按罰款數額的百分之三加處罰款。目前，我國有2部法律、15件行政法規對滯納金標準進行了規定。
(二)劃撥存款、匯款。這是直接強制方式，采用這種執行方式的行政機關，需要法律的明確授權。目前，行政機關劃撥存款、匯款只適用于稅收、社保費征收等少數領域。
(三)拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物。行政處罰法規定，采用此種執行方式，必須由法律規定。目前《稅收征收管理法》、《海關法》以及《行政強制法》第46條規定了此執行方式。此外，行政機關拍賣財物必須委托拍賣機構依法拍賣。
(四)排除妨礙、恢復原狀。比如《道路交通安全法》第104條、《水法》第65條、《氣象法》第35條規定了此執行方式。
(五)代履行。這是指行政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定，當事人逾期不履行，經催告仍不履行，其后果已經或者將危害交通安全、造成環境污染或者破壞自然資源的，行政機關可以代履行，或者委托沒有利害關系的第三人代履行，費用除法律另有規定外一般由當事人承擔。目前，我國 17部法律、18件行政法規規定了此執行方式。
(六)其他強制執行方式。這是兜底性規定，除上述以外的其他執行方式，如《兵役法》規定的強制履行兵役，《金銀管理條例》規定的強制收購，《外匯管理條例》規定的強制回兌等。
第十三條 行政強制執行由法律設定。
法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。
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